La problemática de los migrantes por refugio se explica por dos tipos de procesos. Los primeros son aquellas coyunturas de inestabilidades, ya sea de crisis económicas, políticas, sociales, militares y ambientales, entre otras, casi todas ellas resultado de condiciones profundas y estructurales, a las cuales identificaremos como la variable independiente; condiciones que serán las causantes del segundo tipo de procesos, los cuales implican que importantes sectores de la sociedad, la gran mayoría de ellos trabajadores y clases medias, se vean obligados a salir de sus países e incorporarse a una migración por refugio. “La mayoría de los refugiados son personas corrientes que viven una vida fuera de lo corriente: arrancados de sus casas por el miedo, los conflictos o las persecuciones, han tenido que abandonar empleos, posesiones, sueños, incluso familias, en su lucha por sobrevivir” (ACNUR, 2006: 9). Estos segundos procesos hacen referencia a las condiciones en las que se realizan este tipo de migraciones. Para nuestro análisis, resulta evidente que el refugio es la variable dependiente, y que la solución a su problemática no se encuentra en ella misma, sino en los escenarios que dan lugar a su existencia.
Las migraciones por refugio, de las que aquí nos ocupamos, regularmente se han desenvuelto en condiciones conflictivas, algunas de ellas en grados extremos ya sea por sus condiciones cuantitativas y/o cualitativas, las cuales hacen referencia a aspectos de índole político, social y económico y tienden a identificarse como las “Crisis de los Refugiados”. La condición de muchos seres humanos que salen huyendo de sus países, implica el repudio a su país de procedencia como protector y defensor de sus derechos y vidas y la urgencia de buscar, en otros países vecinos o no, el asilo. A las condiciones ya críticas que significa el hecho de salir huyendo de su país, de los riesgos de las condiciones del traslado, de la incertidumbre sobre el funcionamiento de los corredores humanitarios que les permita dicho paso, se le sumará la reacción de los estados y sociedades en el mundo, ante esas migraciones.
Encontramos respuestas contradictorias ante los refugiados, o su abandono con argumentos sobre los altos costos económicos, sociales y culturales que significan; o su aceptación por los requerimientos de los mercados laborales, por considerarlos más “semejantes” por su fenotipo, cultura o religión o porque se concatenan con objetivos geopolíticos e ideológicos. En ambos casos, se les acepte o se les niegue el asilo, las condiciones del refugio estarán inmersas en contradicciones reales y ficticias. Una tercera reacción que nos encontramos, en el devenir histórico, es aquella que llega a considerar al refugio como una problemática transitoria y, como tal, solucionable.
Este artículo, está integrado por dos apartados. En el primero planteamos un rápido recorrido histórico de las crisis de los refugiados y en el segundo nos proponemos abordar las condiciones recientes en las que se desenvuelven las migraciones por refugio y, en particular ante la guerra en Ucrania. Finalmente presentaremos unas rápidas conclusiones que resultan de lo aquí presentado.
- La modernidad y la historia de los refugiados
Los inicios de las grandes crisis de refugiados en el mundo moderno, tienen lugar en Europa con la Primera Guerra Mundial (1914) y la Revolución Rusa (1917), cuando la humanidad se enfrenta con alrededor de cinco millones de personas que, en ese periodo, se vieron obligadas a abandonar sus países ante la persecución por motivos raciales, de nacionalidad, religión, opinión política, ver en peligro sus vidas y/o sus bienes. Ante ello, la comunidad internacional creó diversas organizaciones que atendieran dicha problemática. En 1921, la Sociedad de Naciones nombró a Fridtjof Nansen de Noruega como el primer Alto Comisionado para Refugiados, quien creó un pasaporte conocido como “Nansen”, aceptado por 52 países para que los refugiados viajaran en busca de trabajo. En cuanto a los refugiados por el nazismo, quien se ocupó fue el Comité Intergubernamental para Refugiados de la Persecución Nazi. En 1947, se estableció la Organización Internacional para Refugiados (IRO), como organismo especializado de Naciones Unidas (ONU), quien “tuvo a su cargo la protección, transportación y administración de los campos de refugiados y de los problemas de asistencia material en general, pero especializándose en su reacomodo” (Cuadra, 1970: 151).
Otros acontecimientos también dieron lugar a migraciones por refugio: entre 1914-1922 el genocidio griego. La derrota de Grecia en la guerra greco-turca, llevó a un intercambio de población de los griegos que se encontraban en Turquía y de un menor número de musulmanes que se encontraban en Grecia (se calcula que estos procesos implicaron aproximadamente 2 millones de personas, alrededor de 1,5 millones de griegos anatolios y de medio millón de musulmanes); en 1936, la Guerra Civil Española, dio lugar a más de 500 mil refugiados que se desplazaron a diversas partes del mundo. Las democracias occidentales optaron, en la Sociedad de las Naciones (el antecedente de la ONU), por el Pacto de No Intervención impuesto por Francia y Gran Bretaña, lo cual significó darle la espalda a la República Española. México se negó a firmar ese pacto y a reconocer a Francisco Franco, y procedió a dar refugio a los republicanos perseguidos, a través de su personal diplomático en Francia y en territorio mexicano.
La Segunda Guerra Mundial fue el parteaguas de la postura institucional que se asumiría frente a los refugiados. En mayo de 1945 había más de 40 millones de refugiados en Europa, sin casa, sin bienes y huyendo de los horrores de la guerra. Condiciones que exigían una redefinición. De tal manera que, en 1948, en el texto de la Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 14, se estableció que “en caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar y a disfrutar de él, en cualquier país”. En 1951 se creó la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas (ACNUR) para los Refugiados, con el objetivo expreso de ayudar a los millones de personas que habían huido de sus hogares en Europa. Como resultado de la segunda conflagración mundial, también se aprobó la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados. La Asamblea General de Naciones Unidas, en diciembre de ese año, mandató al ACNUR para dirigir y coordinar la acción internacional para la protección de esos refugiados y debía concluir su trabajo en un periodo de tres años; transcurrido este, dejaría de operar (https://bit.ly/3P0VA9G). No fue fácil aceptar que lo concerniente a los refugiados, lamentablemente, no es un fenómeno temporal, de tal manera que renuentes a dicha aceptación, sólo se extendió su mandato por otro periodo de cinco años.
Los años 50, también fueron espectadores de condiciones que obligaron movilidades masivas. El fenómeno de los refugiados palestinos que huían de las guerras entre Israel y diversos Estados Árabes, provocó que se creara el Organismo de las Naciones Unidas de Socorro y Colocación (UNRWA), en 1950. Ante la guerra entre Corea del Sur y Corea del Norte, tipificada como una de las más sangrientas ya que se calcula que murió una cuarta parte de su población, se creó la UNKRA, Agencia de Reconstrucción Coreana de las Naciones Unidas (1950), para apoyar a millones de personas forzadas a huir de sus casas (https://bit.ly/38VgHKh).
En 1953, la crisis de Berlín resultado del aumento de los refugiados alemanes hacia la República Federal, puso en entredicho el mandato asignado al ACNUR ya que estos refugiados estaban fuera de la esfera de sus actividades pues, en esos momentos, su carácter era no operativo. En 1956 ACNUR enfrentó su primera gran emergencia, con la revolución húngara que desembocó en miles de refugiados hacia Yugoslavia y en 1960 el flujo de argelinos hacia Marruecos, puso de manifiesto la necesidad de que Naciones Unidas reconociera formalmente “un hecho que había sido patente durante los diez años anteriores, a saber que la medida en que la labor de la Oficina del Alto Comisionado puede o no ser operativa, depende fundamentalmente de las circunstancias particulares y no de un modelo predeterminado de competencias” (Cuadra, 1970: 156).
Así pues, llegó a su fin el proyecto de que ACNUR sería un órgano de estudio y coordinación de acuerdos, en opinión del Dr. Héctor Cuadra, ahora tendría la función de decidir, ante las condiciones específicas de flujos de refugiados, qué proyecto se pondría en marcha, así como coordinar los diversos esfuerzos que voluntariamente se sumaran a las actividades que promovieran la protección de las poblaciones refugiadas. Esta década, fue decisiva en cuanto al tratamiento social, económico, político e institucional de diversos aspectos relacionados con los flujos de refugiados y configuró tendencias que, en la actualidad, continúan presentes.
La primera, fue que la realidad confirmó que dichos flujos no eran transitorios, las conflictividades en las que está envuelta la modernidad ya sean globales, locales, regionales, entre naciones; de tipo geoeconómico o geopolítico han exigido que la existencia de ACNUR ya no puede estar condicionada a la solución de un determinado proceso. La segunda, tuvo relación con la presencia y participación de organizaciones privadas (como la Fundación Ford), quienes con su apoyo financiero promovieron la perspectiva de la integración frente a la del reacomodo de los refugiados, las cuales no son disyuntivas y dependerá de las condiciones particulares del conflicto que las condiciona, la solución que se aplique. Lo cierto es, que el objetivo fue que en algunas condiciones confluyeran estos dos procesos, el del refugio con el de la migración hacia mercados laborales. La tercera, hace referencia a la politización extrema de las migraciones por refugio, que se hizo más que evidente con las movilidades húngaras, alemanas, chinas, cubanas, entre otras, en el contexto de la Guerra Fría y del enfrentamiento con el bloque socialista y que, en la actualidad, si bien la alternativa socialista ya no constituye un bloque, con la desaparición de la URSS y de su área de influencia, la politización de las migraciones por refugio continúa presente en función de los intereses de los países occidentales hegemónicos y en donde, lo humanitario pasa, si bien nos va, a un segundo plano.
En más de cien años las migraciones por refugio han transitado de crisis en crisis, de continente en continente. Podemos resumir que las descolonizaciones y conflictos en Asia, África y América Latina frecuentemente enfrentaron las dificultades económicas que implica su protección, con el argumento de que esas situaciones eran cualitativamente distintas de la persecución individual para la que se había diseñado la Convención de 1951 (Castles &Miller 2004).
Cabe destacar que, en la segunda mitad del siglo XX, las problemáticas derivadas del refugio que tuvieron la atención de ACNUR, básicamente fueron las que se desenvolvieron en Europa. Sin embargo, para 1970 había alrededor de un millón de refugiados en África y, en virtud de que “la Convención de 1951 sólo consideraba los acontecimientos previos a esa fecha”, obligó a evaluar la necesidad de un nuevo instrumento jurídico: el Protocolo de 1967 de la Convención de la ONU sobre Refugiados de 1951. Se suprimió la limitación temporal y se asumió que el problema del refugio es un asunto de carácter mundial (Palma 2001). Asimismo, los Estados del continente llevaron adelante su propia convención, la Organización de la Unidad Africana de 1969, que amplía el concepto de refugiado a todas las personas que abandonen su tierra de origen y busquen refugio en otras naciones debido “a una agresión u ocupación externa, al dominio extranjero o a acontecimientos que perturben gravemente el orden púbico en cualquier parte o en la totalidad de su país de origen o nacionalidad”.
Las décadas de los setenta y ochenta, es un período en el que América Latina y el Caribe, también estaba inmersa en dinámicas migratorias por refugio, de grupos indígenas (mayas de Guatemala en México y miskitos nicaragüenses en Honduras), como resultado de los niveles de marginalidad económica y los álgidos procesos políticos. El escenario fue América Central y el Cono Sur con los golpes de las dictaduras cívico militares en Chile, Argentina, Uruguay, Bolivia y Paraguay, en donde “la presencia masiva de refugiados adquirió proporciones inéditas”. En esa segunda década se calcula que más de dos millones de personas fueron desarraigadas por las guerras civiles en Guatemala, El Salvador y Nicaragua, con destino a Belice, Costa Rica, Honduras, México y Estados Unidos quienes recibieron a la mayoría de los que integraban estos flujos (Franco y Santistevan, 2005: 175). Es importante recuperar esta experiencia, porque precisamente son los antecedentes de la Declaración de Cartagena de 1984 sobre los Refugiados, que contiene una definición ampliada y que aplica en el nivel individual y en condiciones de grandes flujos. Recupero la reflexión de Franco y Santistevan, en el sentido de que los problemas internos de la región se encontraban inmersos tanto en la contradicción “norte-sur”, como en las tensiones que resultaban de la Guerra fría.
Recuperando la investigación del Dr. Cuadra, es importante destacar que en función de dónde y del cómo, las migraciones por refugio enfrentaron diversos escenarios: los cuestionamientos, en diversos conflictos, sobre la utilización del fondo de emergencia por el Alto Comisionado para Refugiados o, en su caso, instrumentar colaboraciones con otros organismo internacionales intergubernamentales (la Liga de Sociedades de la Cruz Roja, UNESCO, FAO, OMS); así como su liberación de tener que enfrentar la necesidad de recursos ante diversos flujos, de los que destacan: el de refugiados de Cuba, aproximadamente 700 mil (Franco y Santistevan, 2005: 87) en donde el gobierno estadounidense absorbió el costo del programa de reacomodo e integración; como también fueron solucionados, por los países hegemónicos interesados, el caso del flujo de alemanes de la República Democrática Alemana, hacia la Federal, los repatriados holandeses de Indonesia, los colonos franceses de África del Norte y de la República Árabe Unida.
- Condiciones recientes y la Crisis de Refugiados Ucranianos
En las cuatro últimas décadas son varias las crisis de refugiados que han conmovido a la sociedad global. En el 70 aniversario de ACNUR, el Alto Comisionado señalaba que, “En las últimas siete décadas el mundo que juró emprender una era de paz ha demostrado que se le da muy bien entrar en conflictos, pero no tan bien resolverlos” (https://bit.ly/3ygSt7W). Como resultado de la invasión soviética a Afganistán, millones de refugiados se dirigieron hacia Pakistán e Irán. Para inicios de la década de los noventa, más de seis millones de afganos se encontraban en esos países, enfrentando un tratamiento diferenciado. Mientras que el apoyo a Pakistán fue de mil millones de dólares a través del ACNUR, los de Irán sólo recibieron 150 millones, como resultado de las diferencias de este país con las potencias occidentales. Pese a que el número de refugiados era muy similar, 50% del total de refugiados, en cada uno (Palma, 2001: 4). Lo anterior pone en evidencia, una vez más, la politización de las condiciones en las que se desenvuelven las migraciones por refugio. El derrumbe del bloque soviético volvió a centrar la atención en Europa, entre 1991-1995 los flujos de albaneses hacia Italia; posteriormente llegaron alrededor de 1 millón 300 mil solicitantes de asilo hacia Alemania procedentes de Rumania, Bulgaria. Por otro lado, las migraciones de Yugoslavia, durante las guerras de Croacia, Bosnia y Kosovo que fueron recibidas por la extrema derecha con acciones xenófobas, caracterizadas por su radicalización en crímenes de odio.
En estas condiciones, la respuesta europea fue la de fortificarse y endurecer sus políticas frente a la migración en general y particularmente ante la de refugio. Del estatus de refugiado permanente se transitó a regímenes de protección temporal; políticas de no arribo; sanciones de transporte; políticas de tercer país seguro; para ser refugiados se excluyó la persecución de “actores no estatales”. Europa no estaba sola, Estados Unidos de igual manera impuso medidas restrictivas al refugio. Se cambió de “un sistema diseñado para acoger a los refugiados de la Guerra Fría provenientes del este, de reinstalarlos como exiliados permanentes en nuevos hogares, hacia un ‘régimen de no entrada’, creado para excluir y controlar a los solicitantes de asilo provenientes del sur” (Castles & Miller, 2004: 136). Políticas que posteriormente fueron avaladas y reforzadas, tras el 11 de septiembre de 2001, cuando se asocia migración con terrorismo.
En esta breve nota difícilmente nos podemos detener en cada uno de los acontecimientos que han marcado la historia reciente de la migración por refugio y que se han enfrentado a las condiciones descritas. Previo a abordar la crisis actual, sólo nos remitiremos a la crisis de 2015, año en el que más de 1 millón de refugiados llegaron a las costas europeas y más de 3 500 personas perdieron la vida en su travesía. Más del 75% de los que llegaron a Europa huían de Siria, Afganistán e Irán. En la noche del 18 de abril, más de 600 personas se ahogaron en la isla italiana de Lampedusa. En septiembre conmovió al mundo la fotografía del niño sirio Aylan, que el mar lo llevó a una playa turca, cuando sus padres intentaban llegar a Grecia En agosto, se detecta un camión frigorífico abandonado con 71 refugiados e inmigrantes muertos, en Austria.
Los eventos trágicos se acumularon y se llegó a describirla como la mayor crisis migratoria y humanitaria después de la sucedida con la Segunda Guerra Mundial y no se logró una respuesta europea unificada ante dicha crisis humanitaria. La postura fue radical en cuanto a blindar las fronteras a la llegada de migrantes económicos, postura que parte del supuesto de que existe una tabla que permita medir y distinguir la migración por refugio de la migración económica; unificar criterios de asilo, reducir el flujo de refugiados; apoyo económico a países como Turquía por recibir un alto número de refugiados y, por último, se establecerían cuotas de acogida en los países miembros de la Unión Europea. Lo anterior, en la práctica, se tradujo en que los países “bisagra” cerraron sus fronteras y construyeron vallas: Hungría, Croacia, República Checa, Polonia, Serbia, Macedonia y Eslovenia. Mientras que Suecia, Holanda, Dinamarca, Finlandia y Alemania recibieron refugiados. Vale destacar que Dinamarca aplicó políticas como la de confiscarles bienes de valor y dinero superior a 1340 euros, construir “pueblos” para refugiados alejados de las ciudades, así como la reducción en el presupuesto en un 45%, para apoyos a la “integración” (https://bit.ly/3Fi7ub5).
En el terreno político, la postura de Alemania, no fue unitaria ya que partidos políticos conservadores e importantes sectores de la sociedad civil clamaron por el aumento en el control de las fronteras, confiscación de bienes en algunos Estados como Bavaria y BadenWüttember (https://bit.ly/3FhiZPU), así como la exacerbación de la xenofobia manifestada en crímenes de odio. Paulatinamente se observaron cambios en las posturas de apertura en Bélgica, Suecia, Austria, Grecia, Holanda, Francia y España. La Europa humanitaria no estuvo presente, no logró unificar criterios y políticas comunes para el asilo y florecieron los discursos nacionalistas y xenófobos.
Ante este tipo de crisis, difícilmente ACNUR está en posibilidad de enfrentar y apoyar a quienes buscan refugio. Sin la acción conjunta con los Estados y sociedad civil, es imposible encontrar soluciones. En la medida que ACNUR ha tenido que contraer nuevos compromisos y funciones, se traduce en que, de haber iniciado con un presupuesto anual de 300 mil dólares en 1950, se incrementó a más de mil millones de dólares a inicios de la década de los ’90, en 2019 llegó a 8 mil 600 millones de dólares y debido al COVID-19 y ante situaciones como las de Afganistán, Etiopía y Venezuela, su presupuesto se incrementó a 9 mil 248 millones de dólares (https://bit.ly/389aY3f). Lo cual la convierte en una de las agencias con mayor presupuesto, en el sistema de Naciones Unidas.
El 24 de febrero un episodio bélico, muy anunciado, tiene lugar en Ucrania, por la intervención rusa en ese territorio. No es el espacio, ni el objetivo de esta nota analizar las condiciones en las que surge este conflicto, ni su desarrollo y menos aún su prospectiva. Como señalamos al inicio de este artículo, aquí se encuentran las causas profundas de una nueva “crisis de refugiados”, nuevamente en Europa. Más de 5,3 millones de personas han huido de Ucrania y 7,7 millones permanecen desplazados dentro del país (https://bit.ly/3sf3O4p) poniendo distancia de las acciones militares que se están dando en dicho territorio
Si tenemos como antecedente la Crisis de 2015, resulta irónica, la evolución que ha tenido las condiciones en las que se desenvuelve la movilidad por refugio desde Ucrania. Europa retorna al humanitarismo y a la solidaridad con aquellos que hoy buscan refugio. La Unión Europea, no actúa en solitario. A ella se sumaron, de forma inmediata, diversos organismos gubernamentales y de la sociedad civil a nivel mundial, pero particularmente en Europa. Recuperar la historia no es con una finalidad historicista, sino el de que a través de ella nos hagamos de las herramientas necesarias para comprender lo actual y esbozar las tendencias futuras. Lo cual, nos provoca a preguntarnos: ¿Europa y la humanidad en su conjunto dieron un giro hacia lo humanitario y se deshicieron de la perspectiva individualista? O, en su caso, la revisión histórica nos permite comprender que este giro no es novedoso, y obedece a estrategias y políticas que están por encima del humanitarismo.
Una vez más, la politización del refugio adquiere dimensiones desproporcionadas; los aspectos geopolíticos y geoeconómicos de los intereses hegemónicos “permiten” humanizar y sensibilizar a los Estados y sociedades. Con esto, de ninguna manera estamos negando la importancia y necesidades que implican la actual crisis de refugiados ucranianos que se está viviendo.
Difícilmente se puede mejorar el análisis realizado por David Torres, cuando señala que la actual respuesta quizás obedece a que los ucranianos tienen la piel blanca y no son negros ni musulmanes; o por la proximidad étnica y geográfica “aunque si lo piensas bien, Trípoli está mil kilómetros más cerca de Madrid que Kiev” y el mundo no se conmovió cuando “Obama decidió borrar del mapa sólo porque le tocaba salvar al mundo a bombazos” y seguimos sin actuar frente a la venta de esclavos en Libia. En cuanto al objetivo de esta nota, Torres concluye que “A lo mejor por eso, porque hay refugiados de primera y de segunda”, es la razón por la cual “Polonia ha abierto los brazos ante la llegada masiva de miles y miles de ucranianos, cuando hace sólo unos meses docenas de migrantes bielorrusos murieron congelados en los bosques al intentar cruzar la frontera polaca”, o en el caso de España Almeida se ha ofrecido a acoger en Madrid a los ucranianos que haga falta, cuando hace sólo unos años criticaba el cartel de bienvenida con que Carmena recibía a otro tipo de refugiados” (https://bit.ly/3Fog0Fl).
Lo anterior, es resultado de las condiciones estructurales que condicionan el refugio. Es decir, hay guerras de primera y de segunda. La respuesta de la “sociedad global” no es la misma ante las acciones y masacres que provienen de las intervenciones directas de Estados Unidos en Afganistán, Libia, Siria, Irak; como de las indirectas en nuestra América Latina, o las de Israel al pueblo palestino, así como las agresiones a los pueblos de Somalia y Yemen.
Lo aquí presentado, nos permite concluir que lo que acontece con los refugiados de Ucrania confirma que, más allá de una acción humanitaria, los países que integran la Unión Europea y el Tratado del Atlántico Norte (OTAN), actúan motivados por intereses geopolíticos, en los que el factor del sufrimiento humano, es utilizado políticamente a través de otro tipo de bombardeo: el de los medios de comunicación. Así pues, el párrafo de inicio del Preámbulo de la Naciones Unidas: “Nosotros, los pueblos de las Naciones Unidas resueltos a preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra que dos veces durante nuestra vida ha infligido a la Humanidad sufrimientos indecibles”…sigue siendo una aspiración.
Bibliografía
Cuadra, Héctor, “La Proyección Internacional de los Derechos Humanos”, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1970
Franco, Leonardo y Santistevan de Noriega, Jorge, “La contribución del proceso de Cartagena al desarrollo del derecho internacional de refugiados en América Latina”, Memoria del Vigésimo Aniversario de la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados / ACNUR. — 1a. ed. — San José, C.R.: EDITORAMA, 2005. 472 p
Palma Mora, Mónica Reseña de “La situación de los refugiados en el mundo. Cincuenta años de acción humanitaria”, del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para Refugiados (ACNUR). Migraciones Internacionales, vol. I, núm. 1, julio-diciembre, 2001 El Colegio de la Frontera Norte, A.C. Tijuana, México
Stephen Castles y Mark J. Miller, La era de la migración. Movimientos internacionales de población en el mundo moderno, Universidad Autónoma de Zacatecas/Secretaria de Gobernación, Instituto Nacional de Migración/Fundación Colosio/Miguel Ángel Porrúa (librero-editor), 2004
